Plan de gestion environnemental et social (PGES)

Qui est concerné et quand un PGES est-il exigé ?

Le PGES ne constitue pas une démarche volontaire distincte : son contenu est une composante obligatoire de l'étude d'impact sur l'environnement. Une précision s'impose toutefois, car elle évite bien des malentendus : la loi n° 12-03 ne nomme pas le PGES. Elle en impose les deux composantes à son article 6, au point 4 — « les mesures envisagées par le pétitionnaire pour supprimer, réduire ou compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement ainsi que les mesures visant à mettre en valeur et à améliorer les impacts positifs du projet » — et au point 5 — « un programme de surveillance et de suivi du projet ainsi que les mesures envisagées en matière de formation, de communication et de gestion ». Le terme PGES est celui de la pratique professionnelle et des référentiels des bailleurs de fonds, non celui du texte marocain. Tout porteur d'un projet figurant sur la liste annexée à cette loi est donc concerné dès l'instruction de son dossier.

Dans la pratique, quatre situations conduisent à produire ou à réviser un PGES :

• l'instruction d'un dossier d'acceptabilité environnementale : le programme de surveillance et de suivi est expressément visé parmi les points sur lesquels le comité peut demander des compléments. Les articles 12 et 22 du décret n° 2-04-563 permettent au comité national comme au comité régional d'inviter le pétitionnaire à compléter les informations nécessaires à l'examen de l'étude, notamment celles ayant trait au programme de surveillance et de suivi des activités génératrices d'impact et aux mesures destinées à supprimer ou à limiter les effets négatifs, la demande mettant fin au délai imparti au comité pour donner son avis ;
• le financement par un bailleur international — les institutions financières demandent un plan structuré selon leur propre référentiel, souvent plus exigeant que le contenu réglementaire national sur les volets social, main-d'œuvre et parties prenantes ;
• la phase travaux — le PGES issu de l'étude d'impact est décliné en PGES-chantier par les entreprises attributaires lorsque le marché de travaux, le cahier des charges du maître d'ouvrage ou le financeur l'impose, puis contrôlé sur site — c'est à ce stade que la plupart des écarts apparaissent ;
• les installations existantes — un site en exploitation qui doit régulariser sa situation, répondre à une mise en demeure, préparer une extension ou satisfaire les exigences environnementales et sociales d'un client ou d'un financeur a besoin d'un plan de gestion adossé à un état des lieux réel.

Les profils qui pilotent ce type de dossier sont le responsable QHSE ou environnement du maître d'ouvrage, le directeur de projet, la cellule de gestion d'un programme public, le maître d'œuvre chargé du suivi des travaux, et la direction générale lorsque l'autorisation d'exploiter ou le décaissement d'un financement en dépendent.

Quel est le cadre réglementaire applicable au Maroc ?

Le régime des études d'impact repose actuellement sur la loi n° 12-03 relative aux études d'impact sur l'environnement, promulguée par le dahir n° 1-03-60 du 12 mai 2003 et publiée au Bulletin officiel n° 5118 du 19 juin 2003. Elle soumet les projets énumérés à sa liste annexée à une étude d'impact préalable et à l'obtention d'une décision d'acceptabilité environnementale, délivrée en conformité avec l'avis du comité compétent, avant toute autorisation administrative. La nuance n'est pas de forme : l'article premier, 4° de la loi définit l'acceptabilité environnementale comme la décision prononcée par l'autorité gouvernementale chargée de l'environnement « en conformité avec l'avis du comité national ou des comités régionaux », et les articles 11 et 21 du décret n° 2-04-563 imposent la même conformité au moment de la délivrance. L'autorité est liée par l'avis du comité, elle ne se borne pas à le prendre en considération.

Deux décrets d'application du 4 novembre 2008 en organisent la procédure :

• le décret n° 2-04-563 relatif aux attributions et au fonctionnement du comité national et des comités régionaux des études d'impact sur l'environnement. Il répartit l'examen des dossiers autour d'un seuil d'investissement de 200 millions de dirhams : au-delà de 200 millions de dirhams, ainsi que pour les projets dont la réalisation concerne plus d'une région du Royaume ou qui présentent un caractère transfrontalier quel que soit le montant de l'investissement, l'examen relève du comité national (article 3) ; à 200 millions de dirhams ou en deçà, il relève du comité régional (article 13), présidé par le wali de la région devant abriter le projet ou son représentant (article 14). Un projet situé exactement au seuil relève donc du comité régional ;
• le décret n° 2-04-564 fixant les modalités d'organisation et de déroulement de l'enquête publique relative aux projets soumis aux études d'impact sur l'environnement, publié au Bulletin officiel n° 5684 du 20 novembre 2008. Il fixe la procédure d'ouverture de l'enquête, la composition de la commission, l'information du public et le contenu du rapport d'enquête.

Un point de vigilance mérite d'être explicité, car il est souvent mal restitué. La loi n° 49-17 relative à l'évaluation environnementale a bien été promulguée par le dahir n° 1-20-78 du 8 août 2020 : son texte en langue arabe a été publié à l'édition générale du Bulletin officiel n° 6908 du 13 août 2020, et sa version française au Bulletin officiel n° 7140 du 3 novembre 2022. Ce décalage de publication explique que les sources datent tantôt la loi d'août 2020, tantôt de novembre 2022 : il s'agit du même texte. Elle élargit sensiblement le dispositif — évaluation environnementale stratégique, étude d'impact, notice d'impact, audit environnemental. Elle introduit surtout, à son article 8, l'obligation que la décision d'acceptabilité environnementale soit accompagnée d'un cahier des charges environnemental fixant les mesures à prendre pour atténuer ou compenser les impacts négatifs du projet ainsi que les modalités de suivi de ces mesures, dont le non-respect est sanctionné. C'est ce cahier des charges qui rendra les engagements du pétitionnaire directement opposables : le régime actuellement applicable ne comporte pas de mécanisme équivalent. Mais l'article 32 de la loi n° 49-17 subordonne son entrée en vigueur à la publication au Bulletin officiel des textes pris pour son application, et prévoit qu'à compter de cette même date la loi n° 12-03 est abrogée. Trois projets de décret ont été mis en consultation par le Secrétariat général du Gouvernement : le projet n° 2.23.267 pris pour l'application de certaines dispositions de la loi n° 49-17, le projet n° 2.23.268 relatif aux modalités de déroulement de l'enquête publique relative aux projets soumis à l'étude d'impact sur l'environnement, et le projet n° 2.23.269 relatif aux conditions et modalités d'octroi de l'agrément des bureaux d'études pour la réalisation des études relatives à l'évaluation environnementale. Tant que ces textes ne sont pas publiés, la procédure se conduit sous l'empire de la loi n° 12-03 et de ses décrets. Nous vérifions l'état du droit applicable à la date de dépôt de chaque dossier et nous structurons le PGES par référence aux exigences attendues du futur régime, de manière à limiter les reprises lorsque les textes d'application seront publiés.

S'y ajoutent la loi-cadre n° 99-12 portant charte nationale de l'environnement et du développement durable, promulguée par le dahir n° 1-14-09 du 6 mars 2014, et les textes sectoriels qui alimentent concrètement les mesures du plan :

• loi n° 11-03 relative à la protection et à la mise en valeur de l'environnement (dahir n° 1-03-59 du 12 mai 2003) ;
• loi n° 13-03 relative à la lutte contre la pollution de l'air (dahir n° 1-03-61 du 12 mai 2003) ;
• loi n° 28-00 relative à la gestion des déchets et à leur élimination (dahir n° 1-06-153 du 22 novembre 2006) ;
• loi n° 36-15 relative à l'eau (dahir n° 1-16-113 du 10 août 2016).

Lorsque le projet est financé par un bailleur, un second référentiel s'ajoute au premier. La norme de performance 1 de la Société financière internationale (SFI), dans son édition de 2012, impose au client un système de gestion environnementale et sociale articulé autour de sept éléments : la politique, l'identification des risques et des impacts, les programmes de gestion, la capacité et la compétence organisationnelles, la préparation et la réponse aux situations d'urgence, l'engagement des parties prenantes, ainsi que le suivi et la revue. Le PGES en constitue la traduction opérationnelle, complétée le cas échéant par un plan d'action environnemental et social convenu avec le financeur. Les normes de performance 2 à 8 apportent ensuite les exigences thématiques — main-d'œuvre et conditions de travail, prévention de la pollution, santé et sécurité des communautés, acquisition de terres et réinstallation, biodiversité, populations autochtones, patrimoine culturel. Cette édition de 2012 demeure celle en vigueur, la Société financière internationale ayant engagé une mise à jour de son cadre de durabilité qui n'est pas encore aboutie ; nous vérifions l'édition applicable au moment du montage du financement. Une logique équivalente gouverne le cadre environnemental et social de la Banque mondiale et les sauvegardes de la Banque africaine de développement.

Ces deux cadres ne se recouvrent pas exactement. La réglementation marocaine est nettement plus prescriptive sur la procédure d'instruction et l'enquête publique ; les référentiels bailleurs le sont davantage sur les volets sociaux, l'engagement des parties prenantes et le traitement des plaintes. Un PGES conçu pour un seul des deux cadres est presque toujours à reprendre lorsque l'autre s'applique.

Comment se déroule la mission ?

Nous conduisons la mission en huit temps. Le séquencement est adapté au stade du projet — un PGES établi au dépôt du dossier d'acceptabilité et un PGES-chantier élaboré après attribution des marchés n'appellent pas la même profondeur d'investigation.

• Cadrage. Nous délimitons le projet et sa zone d'influence, identifions le comité compétent au regard du seuil d'investissement, recensons les référentiels applicables — réglementation nationale, exigences du financeur, engagements internes — et arrêtons la liste des composantes à traiter.
• Revue documentaire et réglementaire. Étude d'impact existante, autorisations en vigueur, plans d'aménagement, données de suivi antérieures, rapports d'incidents, contrats de sous-traitance. Nous établissons le registre des exigences applicables, référence par référence.
• État initial et visite de site. Observation des milieux, des installations et des interfaces avec les riverains, entretiens avec les équipes d'exploitation ou de chantier, relevé des points sensibles. Le PGES doit se rattacher à un état des lieux constaté, non à une description générique.
• Identification et caractérisation des impacts. Par phase et par composante, en distinguant impacts directs et indirects, temporaires et permanents, et en tenant compte des effets cumulés lorsque d'autres projets coexistent dans la zone.
• Construction des mesures selon la hiérarchie d'atténuation. Éviter d'abord, réduire ensuite, restaurer ce qui peut l'être, compenser en dernier recours. Chaque mesure est rédigée pour être contrôlable : un responsable nommé, une échéance, un livrable ou une preuve attendue.
• Dispositif de surveillance et de suivi. Nous définissons les indicateurs, les méthodes et points de mesure, les fréquences, les valeurs de référence et les seuils déclenchant une action corrective, ainsi que la chaîne de remontée des écarts.
• Capacités, urgences et parties prenantes. Organisation à mettre en place, besoins de formation, procédures d'urgence, modalités d'information des riverains et des autorités locales, mécanisme de recueil et de traitement des plaintes avec ses délais de réponse.
• Intégration contractuelle et transfert. Les mesures sont traduites en clauses environnementales et sociales insérables dans les cahiers des charges et les marchés de travaux, puis présentées aux équipes qui devront les appliquer. Sans cette étape, le plan reste un document d'étude et ne produit aucun effet sur le chantier.

Nos interventions se font depuis notre implantation de Casablanca, ce qui permet de rapprocher les visites de site et les phases de contrôle des lieux d'exécution.

Quels documents recevez-vous ?

La mission donne lieu à un ensemble documentaire conçu pour deux usages distincts : justifier la conformité devant l'administration ou le financeur, et être réellement utilisé par les équipes sur le terrain.

• le rapport de PGES — matrice impacts / mesures par phase et par composante, avec responsables et échéances ;
• les tableaux de surveillance et de suivi, formulés en indicateurs, points et fréquences de mesure, seuils d'alerte et actions correctives associées ;
• le registre des exigences applicables, reliant chaque obligation à son texte de référence et à la mesure qui y répond ;
• les clauses environnementales et sociales prêtes à être insérées dans les cahiers des charges et les marchés de travaux ;
• le plan de renforcement des capacités — organisation, rôles, contenus de formation et publics visés ;
• les procédures d'urgence et de gestion des situations accidentelles applicables au projet ;
• le dispositif d'engagement des parties prenantes et la procédure de gestion des plaintes, avec ses formulaires et ses délais ;
• les modèles de rapports périodiques et le tableau de bord de suivi, au format attendu par l'administration ou par le bailleur ;
• lorsque le projet est financé, une note de correspondance entre exigences nationales et exigences du référentiel du financeur, montrant comment chaque point est couvert.

Les documents sont livrés dans des formats modifiables, afin que vos équipes puissent les faire vivre après la mission : un PGES figé au moment de son approbation cesse rapidement de refléter le projet réel.

Notre expérience de ce type de mission

SS4U a conduit une mission de cette nature pour le compte de MCA-Morocco, agence chargée de la mise en œuvre du compact du Millennium Challenge Corporation au Maroc, portant sur des projets de construction répartis dans la région de Marrakech-Safi. La mission a été menée en conformité avec la réglementation marocaine et avec les normes de performance de la Société financière internationale.

Ce cadre est exigeant sur deux points en particulier : la démonstration documentaire, puisque chaque mesure doit être traçable jusqu'à sa preuve d'exécution, et la conduite en série, puisque des sites multiples imposent un dispositif de surveillance homogène tout en tenant compte des sensibilités propres à chaque emprise. C'est cette double contrainte qui structure notre méthode de travail sur les PGES, y compris pour des projets uniques et de portée plus limitée.

Questions fréquentes

Le PGES est-il la même chose que l'étude d'impact ?

Non. L'étude d'impact analyse et hiérarchise les effets prévisibles du projet ; le PGES organise la réponse à ces effets. Le second est une composante du premier, mais il a sa vie propre : il est décliné, mis à jour et contrôlé pendant toute la durée du projet, bien après que l'étude a été approuvée.

Un PGES suffit-il à obtenir la décision d'acceptabilité environnementale ?

Non. La décision est prise sur l'ensemble du dossier d'étude d'impact, après examen par le comité compétent et au terme de l'enquête publique organisée par le décret n° 2-04-564. Un PGES solide ne remplace pas un dossier complet, mais un PGES vague ou non vérifiable expose le dossier à une demande d'informations complémentaires : les articles 12 et 22 du décret n° 2-04-563 permettent expressément au comité d'inviter le pétitionnaire à compléter les informations relatives au programme de surveillance et de suivi et aux mesures destinées à supprimer ou à limiter les effets négatifs.

Faut-il appliquer la loi n° 12-03 ou la loi n° 49-17 ?

La loi n° 49-17 est promulguée, mais son article 32 subordonne son entrée en vigueur à la publication au Bulletin officiel des textes pris pour son application, date à laquelle la loi n° 12-03 sera abrogée. Nous vérifions l'état des textes publiés à la date de dépôt du dossier et le signalons explicitement dans le rapport, plutôt que de figer une référence qui pourrait être dépassée au moment de l'instruction.

Que change un financement par un bailleur international ?

Il ajoute un référentiel, il ne remplace pas la réglementation nationale. Le projet reste soumis à la procédure marocaine d'acceptabilité environnementale, et doit en outre satisfaire les exigences du financeur — le plus souvent sur les conditions de travail, les parties prenantes, le mécanisme de plaintes et le reporting périodique. Nous construisons dans ce cas un plan unique répondant aux deux cadres, avec une table de correspondance.

Faut-il un nouveau PGES au moment des travaux ?

Il faut le décliner. Le PGES d'étude fixe les obligations du maître d'ouvrage ; les entreprises attributaires produisent leur propre plan de chantier, cohérent avec le premier et adapté à leurs méthodes d'exécution, lorsque le marché ou le financeur l'exige. C'est le sens des clauses environnementales et sociales insérées dans les marchés : sans elles, ces obligations ne sont pas contractuellement opposables aux entreprises.

Un site déjà en exploitation peut-il être concerné ?

Oui. Une extension, une modification substantielle, une mise en demeure, une exigence de la part d'un donneur d'ordre ou la préparation d'un financement conduisent régulièrement à établir un plan de gestion adossé à un état des lieux du site tel qu'il fonctionne réellement.